大亂、狼狽東歸那兩年，為了争取更多方伯承認朝廷、天子才不得不拿出越來越多的州牧之位，給外姓之人。
而如今天下諸侯，皆已中分，非擁曹則擁劉，再無中間搖擺之人的容身之地。
既然如此，主公可大大方方上書陛下，言明濫開州牧這個口子的害處。
請陛下到此為止，将來不再授予外姓之人州牧之位。
此前已經為州牧的，也算是曆史遺留問題，可以承認。
同時，恢複刺史的權力、回到桓靈之前的監察狀态。
而對于軍、政之權，可于州一級另設其他二使。
或名為防禦使，或名為布政使，與刺史并列。
如此郡縣兩級，依然可以一人獨掌全權，州一級，卻有三人制衡，可免諸侯割據之禍将來重現。
”
關于州一級分權、以逐步解決割據問題，諸葛瑾内心顯然是早就想了很多了。
作為穿越者，他有太多的答案可以抄。
漢朝的州牧制度，肯定是不長久的，本就是大亂之世的臨時産物、不得已措施。
隋唐的節度使制度，基本上也沒好到哪裡去，必須再往下挖，才能勉強找出防止州級權力過于壟斷的問題。
宋和明各有利弊，倒是沒必要強行分出高下。
諸葛瑾也不想一下子步子邁太大，就勸劉備改制先從軍事和内政的分離開始。
而且眼下天下諸侯差不多都站了隊了，這種改制還披上了“老人老辦法、新人新辦法”的外衣，暫時盡量不去觸及既得利益。
應該說是相對阻力最小的了，也不至于把某些搖擺者逼到敵對面去。
劉備聽完，果然覺得耳目一新：“此法倒是有點意思……若真能解決地方尾大不掉之患，那先生就是大漢的恩人。
不過，此法從此時此刻開始，從幽州開始，果真穩妥麼？
孤以為，事情還該因地制宜、因時制宜，選一個好的開始契機，這方面也不可不慎呐。
”
一旁的諸葛亮、龐統也不由開始頭腦風暴，順着諸葛瑾的思路往下推演、代入目前的環境。
不一會兒，諸葛亮率先想明白其中妙處，喜不自勝地為大哥分析背書起來：
“主公！按照大哥所言，此法在這個時機開始推廣、而且從幽州開始、從子龍開始，還真是非常适合！
主公請想：首次被分權為防禦使、布政使的官員，應該是謹慎謙退之人。
若是一上來就遇到心高氣傲之人，覺得在他之前、一州方伯都是州牧，從他開始卻成了防禦使，難免生出芥蒂。
而子龍素來淡泊名利，不争榮辱，由他來扮演這第一個對新法服軟之人，非常合适，而他也确實從一郡太守升為了一州防禦使，事實上是升官的，并沒有虧待他。
加上他是越過了益德得到此位，如此還可以安益德之心。
主公可以暗示：若是讓益德執掌地方，以主公之信賴，必然托付以州牧之權，一如此前對家兄與雲長那般。
就是因為益德在荊南也極為重要，脫身不得，隻能讓子龍去，才略壓半級，為防禦使。
而且如此一來，主公未來也可在荊州另設防禦使，由益德擔任，反正這個官職是新設的，跟劉表不重疊，沒有沖突。
其次，此番從幽州開始，設置布政使，也有其必要之處。
往年内地各州，都以州牧執掌軍政大權，軍隊所需錢糧，也都靠州牧征稅、本地百姓繳納而來，以此養兵。
但幽、并、涼三州，自桓靈以來，就無法做到駐軍開支自給自足。
這些邊州需要朝廷輸血，轉運大筆錢糧，才能維持軍隊扛住烏桓、鮮卑、匈奴之禍。
僅中平年間，幽州每年需要友鄰各州轉運兩萬七千萬錢軍費，才能維持軍隊。
其中冀州承擔兩萬萬錢，青州承擔七千萬錢，所以幽州人養兵的錢，不是出自本州稅賦。
如此，隻靠州牧之職權，又如何能養得起部隊？在大漢已經四分五裂大亂的情況下，幽州沒了南邊的州輸血，其軍必然糧盡瓦解。
此時主公設置布政使，完全可以找一個由頭：那就是布政使不僅僅要管原本州牧那部分民政事務，還要負責溝通朝廷中樞、協調友鄰各州轉運錢糧以養兵，解決過去十五年來，幽州沒有穩定的外部錢糧養兵的弊病。
而既然這個布政使的初設，是為了給幽州人送錢而非要錢，幽州人又豈會反對？我們從一個要錢的州開始試點，阻力最小，把這個方式磨合熟練了，将來再徐徐平移到其他不用向外要錢的州，已經是最穩妥的做法了。
”
“好算計！這麼一說，從幽州開始，從子龍開始，從此時開始，這分設布政使、防禦使的變法，倒是天時地利人和皆占了。
”劉備恍然大悟，看向諸葛亮的眼神也再次變化，然後又忍不住看了一眼諸葛瑾，笑罵道，
“你們兄弟這是早就串通好了說辭吧？”
諸葛瑾略微有些懵逼，隻能苦笑着說：“天地良心，真沒有串通，剛才那番設想，都是我臨時起意。
舍弟也隻是受我之言啟發，一時舉一反三……若是要串通，豈會如此生硬？”
劉備一想也是，大笑道：“這倒也說得通，以孔明之智，一點就透本就不奇怪。
而且以你們兄弟之智，要串通豈會這麼明顯。
”